完善中外合作办学高效能治理的各项制度
林金辉
（中国高等教育学会中外合作办学研究分会理事长、厦门大学中外合作办学研究中心主任）
党的十八大以来，中外合作办学规范化进程明显加速，治理体系不断完善，治理能力持续提升，质量建设成效显著，发挥了四个方面独特作用。一是在满足社会对多样性、国际化教育需求方面发挥了独特作用，二是在促进学科建设方面发挥了独特作用，三是在推进教育体制机制改革方面发挥了独特作用，四是中外合作办学创造的跨国教育“中国样本”在全球教育治理和教育规则制定中产生影响，发挥了独特作用。
当前，我国已经开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向着第二个百年奋斗目标进军。新时代新阶段，需要发展一个什么样的中外合作办学？答案只有一个，那就是高质量发展的中外合作办学。要主动融入和服务于新发展格局，以高质量中外合作办学发展助力畅通国内大循环、打造开放的国内国际双循环。现实中，一些人对这个问题认识不清、方向不明；历史发展过程中形成的一些问题还没有得到完全解决，现实又出现一些新的偏颇和偏差，中外合作办学面临新的挑战。一是中外合作办学引进优质资源的法规原则面临新的挑战。有的对中外合作办学存在一定程度的盲目性和冲动性，对本地区、本校教育对外开放格局统筹规划不够，对中外合作办学的国际化基础和办学条件考虑不多，缺少应有的大局观和依法办学意识；二是中外合作办学属于公益性事业的法规原则面临新的挑战。中外合作双方教育机构逐利倾向有所抬头。有的热衷于在办学成本低的专业寻求合作，学科专业长远规划不足。有的学校过分依赖中介服务，申报材料时有雷同，中外合作双方沟通与实质性合作缺失。中介机构参与教学和财务安排的现象仍然存在；三是中外合作办学组织与管理的基本原则面临新的挑战。有的办学单位自我约束、自我规范意识不强，改革主体、责任主体、质量主体作用发挥不够。有的办学机构、项目治理结构不完善，运作失常失范。有的迟迟无法启动招生，只为报表、宣传材料“锦上添花”；四是中外合作办学教育教学基本原则面临新的挑战。作为质量建设核心的课程、教学与师资仍未得到足够重视，“四个三分之一”的底线要求屡受冲击。有的办学机构、项目在经费管理、人事制度、办学条件的设计和落实程度满足不了中外合作办学教育教学特殊性的基本要求。
中外合作办学正反两方面的经验反复证明，高效能治理是解决发展过程中存在问题的关键。以高效能治理支撑高质量发展，是着力破除体制机制障碍加大中外合作办学改革力度的重要内容和具体体现，是中外合作办学主动融入新发展格局的内在要求，是中外合作办学新的发展方向。
中外合作办学高效能治理，需要政府、学校和办学单位转变粗放式发展的观念，需要健全完善的制度机制作保障。教育部等八部门《关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》提出要扭住制度建设这个关键，对中外合作办学提出了新的更高要求。当前，完善中外合作办学高效能治理的各项制度机制，要重点把握以下几个方面。
一、健全以法治为特征的专项治理工作制度
中外合作办学以高于部门规章的国务院法规《中外合作办学条例》规范，法治是它的最本质特征和最大优势。这个特征和优势，核心就在于高效能治理。应运用法治思维和法治手段解决面临的问题，加强中外合作办学制度体系及其运行机制顶层设计，把中外合作办学方方面面纳入完备的法律法规框架内良性运转。加快推进《中外合作办学条例》及其实施办法修订，加快研制《中外合作办学评估管理办法》，出台《关于促进普通高中中外合作办学规范发展的指导意见》等，对办学成功经验和地方政府支持中外合作办学质量建设的有效制度机制加以提炼，使之上升为法规规章和政策文件；采取专项措施，在全社会树立依法办学、规范管理意识，使中外合作办学法治精神深入人心，营造支持和规范并重、积极向上的办学环境，激发全社会发展高质量中外合作办学的活力与合力。牢固树立中外合作办学全国一盘棋意识，做到有令即行、有禁即止，防止办学单位从局部利益出发的“选择性”改革，确保中外合作办学改革重点领域实现重点突破。有针对性部署对高质量发展具有牵引性的中外合作办学专项规划和专项改革，规范办学行为，惩治违规办学。采取进一步措施，巩固和发展专项治理“办学连锁店”的成果；建立健全中外合作办学工作研判制度，对中外合作办学发展中的难点热点问题和各类安全隐患及时研判，主动通报，提出预警，防微杜渐；锻造以高质量中外合作办学科学研究为基础的专业化培训课程、教材和师资，实施中外合作办学定期培训、轮训制度，面向地方教育行政部门、学校和办学单位人员，开展分类培训活动。借鉴相关领域专业资格制度，建立评议、评估专家队伍准入门槛和责任制考核办法。
二、强化“入口”治理，完善准入标准和准入制度
截至目前，全国经审批机关批准设立或举办的中外合作办学机构和项目达2383个，比10年前翻了一番。“秧好一半谷”。深化创新准入审批制度，改革审批模式，健全多层次、多元化的中外合作办学审批体系。一方面，推动制度性探索，试点在特定区域适度放宽准入条件，适度放宽办学主体资格限制，适度放宽审批权限，改进审批程序和流程。另一方面，优化包括办学目标、办学基础条件、规划、学科专业设置、资源引进、教学组织、管理架构、财务制度等准入指标及其权重，确保优质资源合理引进与有效利用；通过调整准入门槛缓解和解决中外合作办学学科、地区、层次等方面不均衡问题。采取措施避免低成本重复建设，引导与新发展格局相适应的学科专业开展中外合作办学。对中西部中外合作办学有针对性采取政策倾斜，在强调引入教育资源优质性时，突出其相对优质性，重点考察引进的学科专业和课程、师资，是否具有特色和优质性，以及引入的资源对地方经济社会发展和学校办学水平可持续性发展的适切性，加大对中西部优质教育资源的供给力度。在加强中外合作办学本科教育的同时，鼓励开展中外合作办学的高校在完成本科阶段的合作后，向研究生层次拓展，贯通高层次人才培养和合作科研的路径；强化对申请设立中外合作办学机构或举办中外合作办学项目中方院校国际化办学条件和办学基础的考察和审核，增加其在准入标准中的权重。尤其是，在受理和审批具有法人资格中外合作办学机构时，应侧重于考察其所在地方经济发展状况、人口状况以及中外双方拟合作高校整体办学实力对合作办学的支撑情况，确保具有充分必要性；地方和高校应根据区域功能定位、地方经济社会发展、产业结构调整和学校教育教学改革与学科专业建设需要，以及国家和地方人才、科技、教育规划做好中外合作办学专项规划，避免发展的盲目性。加强对中外合作办学申报工作的组织和指导，对申请文件按照有关要求进行审查把关。建立健全专科类型及以下层次中外合作办学审批机制，切实履行备案制度。
三、健全以规范化为特征的督促检查制度
依法监督管理，加强规范办学，是中外合作办学高效能治理的重要组成部分。可根据工作需要，组织联合小组，赴相关地区和办学单位督促、指导、检查工作，督查相关法规政策的落实。督促检查办学单位制定招生简章的规范性和报备、公开程序的完整性，以及坚持录取标准、严格招生制度情况，防止超指标招生及不按照审批专业招生等情况反弹；主动回应办学成本“阳光核算”的社会关切，督促检查收费项目和标准等的公开透明情况，学费、住宿费等缴纳情况，规范收费制度；督促检查课程、教材和师资情况，规范教学制度。加强对引进教材选用审核机制和使用评估机制的检查，强化对师资聘任标准和管理程序的检查，规范中外合作办学教师队伍；中外合作办学不能“盲人摸象”。应不断完善信息公开制度，提高信息披露专业化、法制化水平，强化社会监督机制。升级中外合作办学监管工作信息平台，把办学机构和项目基本信息、外方合作学校基本情况、课程、教材、办学条件和特色、教育教学成果等信息在信息平台向社会发布；建立违规通报制度，对违规的中外合作办学机构和项目进行不定期通报。
四、强化办学过程治理，完善评估制度
从2000年11月国务院学位办下发《关于开展授予境外学位的合作办学项目评估工作的通知》，对授予境外学位的合作办学项目开展“整体合格评估”算起，中外合作办学评估工作经历了20余年的发展。2009年7月，教育部办公厅下发《关于开展中外合作办学评估工作的通知》，随后启动了中外合作办学试点评估工作。从此以后，进入常态化的中外合作办学评估工作至今已有九轮，共完成对900多个中外合作办学项目和机构的评估。中外合作办学评估对“有条件合格”“不合格”的办学机构和项目按规定暂停招生或终止其办学资格，强化了质量主体意识，推动了高效能治理，对中外合作办学质量建设发挥了一定的作用；同时应该看到，评估工作中仍存在形式主义和个别弄虚作假现象。提升评估效能，应着力改革评估制度。优化和完善评估指标体系，量化和定性评价有机结合，强化人才培养过程评估；持续推进分类评估，探索具有法人资格本科以上中外合作办学机构常态化评估；在开展中外合作办学常态化评估的同时，探索建立专项评估制度；重点扭住办学过程中出现的突出问题，如办学关键因素与协议不符，或者自行变更协议没有报教育行政部门备案，实际开展办学专业与审批专业不符，财务与审计制度不健全，外方长期没有参与实质性办学活动等；改进评估结果呈现方式，提高评估结果公开透明程度和社会公信力，更好发挥中外合作办学评估报告在依法办学、规范管理中的导向作用。
五、推进常态化建设，完善退出转型机制
2018年6月，《教育部办公厅关于批准部分中外合作办学机构和项目终止的通知》下发，依法终止234个本科以上中外合作办学机构和项目。近三年来，共依法终止了334个本科以上中外合作办学机构和项目办学。被终止的机构和项目主要包括获批以后从来没有招生的，协议期已满中外合作高校一方或双方没有续约意愿的，招生数较少无法开展正常教学活动并无法维持正常财务运行的，中外合作办学评估中被评为不合格的或者在评估开始时及评估过程中自愿申请退出的，以及若干成功转型自然退出的。事实证明，通过教育部门行政主导引退一些中外合作办学机构、项目，“腾笼换鸟”，淘汰更新，优化升级，实现中外合作办学的系统平衡和结构调整，是高效能治理的重要制度安排，有利于中外合作办学规模的稳步增长和质量效益的不断提升。当前，一些办学能力不足、专业竞争力缺乏、“麦当劳”式连锁店办学、名存实亡的“僵尸”机构和项目仍然存在。应强化执法处罚机制，做好舆论引导工作，使退出有序平稳；加大力度依法拓宽渠道，解决退出转型“口子”偏窄的问题，依法完善常态化退出转型机制。
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